Jugendschutz – Für wen?

Gegenwärtig läuft die Vernehmlassung zur Änderung der Verordnung 5 zum Arbeitsgesetz (ArGV 5). Was nach einer eher technischen Angelegenheit tönt, entpuppt sich beim näheren Hinsehen doch als eher problematische Angelegenheit. Inhaltlich geht es – gemäss Begleitschreibens des Seco - für Jugendliche in der beruflichen Grundbildung um die Senkung des Schutzalters für gefährliche Arbeiten von 16 auf 15 Jahre, damit sie nach dem Inkrafttreten des HarmoS-Konkordates keine Schwierigkeiten bei der Lehrstellensuche haben.  

Dabei gelten gemäss Artikel 4 dieser Verordnung 5  als „gefährlich“ alle Arbeiten, „die ihrer Natur nach oder aufgrund der Umstände, unter denen sie verrichtet werden, die Gesundheit, die Ausbildung und die Sicherheit der Jugendlichen sowie deren physische und psychische Entwicklung beeinträchtigen können.“ Nun sind diese Gefährdungen nicht ganz harmlos, wie die Präzisierungen des Eidgenössischen Departements für Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF) zeigen. Man versteht darunter zum Beispiel

• Arbeiten mit dem Risiko physischen, psychischen, moralischen oder sexuellen Missbrauchs wie Prostitution oder die Herstellung pornographischer Darstellungen;
• Arbeiten mit gesundheitsgefährdenden chemischen oder biologischen Agenzien;
• Arbeiten mit Maschinen, Ausrüstungen oder Werkzeugen, die mit Unfallgefahren verbunden sind, von denen anzunehmen ist, dass Jugendliche sie nicht erkennen oder abwenden können;
• Arbeiten, bei denen eine erhebliche Brand-, Explosions-, Unfall-, Krankheits- oder Vergiftungsgefahr besteht.

Eigentlich sollten auf Grund eines internationalen Übereinkommens und dem darauf beruhenden Artikel 29 des Arbeitsgesetzes solche Arbeiten für Jugendliche zum Schutze des Lebens oder der Gesundheit untersagt werden. Allerdings bestimmt dieses Übereinkommen auch, dass es nicht anwendbar ist, sofern die Arbeiten Bestandteil eines Ausbildungsprogrammes – also beispielsweise der Berufsbildung - sind. Die bisherige Verordnung 5 erlaubt denn auch, für Jugendliche ab 16 Jahren Ausnahmen vorzusehen, sofern dies für die Ausbildung notwendig ist. Dabei müssen allerdings Massnahmen der Arbeitssicherheit und des Gesundheitsschutzes festgelegt werden.

Wie das etwa aussieht, kann am Beispiel der Bildungsverordnung für den Maurerberuf illustriert werden. Da heisst es in Artikel 7 zum Thema Arbeitssicherheit, Gesundheitsschutz und Umweltschutz:

3 In Abweichung von Artikel 4 Absatz 1 ArGV 5 können die Lernenden entsprechend ihrem Ausbildungsstand herangezogen werden für Arbeiten mit Maschinen, Ausrüstungen oder Werkzeugen, die mit Unfallgefahren verbunden sind, von denen anzunehmen ist, dass Jugendliche sie normalerweise wegen mangelnden Sicherheitsbewusstseins oder wegen mangelnder Erfahrung oder Ausbildung nicht erkennen oder nicht abwenden können.

4 Voraussetzung ist eine den erhöhten Gefährdungen angepasste verstärkte Ausbildung, Anleitung und Überwachung; diese werden in Leistungszielen zu Arbeitssicherheit und Gesundheitsschutz im Bildungsplan festgelegt.

Die Lernenden in der Berufsbildung können somit zu Arbeiten beigezogen werden, die mit einer erhöhten Gefährdung verbunden sind. Dabei geht es um Unfallgefahren, von denen anzunehmen ist, dass Jugendliche sie normalerweise nicht erkennen oder nicht abwenden können. Mit angepassten Massnahmen zum Gesundheitsschutz will man allerdings dem erhöhten Risiko vorbeugen.

Bereits heute sind - offensichtlich trotz dieser begleitenden Massnahmen - rund 25‘000 Berufsunfälle in Lehrverhältnissen zu verzeichnen (Erläuternder Bericht des Seco). Gemessen an den rund 200‘000 Lehrverhältnissen sind das 125 Unfälle pro 1000 Lehrverhältnissen, oder jährlich passiert in jedem 8. Lehrverhältnis ein Unfall, der den Beizug einer Unfallversicherung notwendig macht.

Besonders hoch ist das Risiko – über alle Arbeitnehmer gesehen – in der Bauwirtschaft. Es beträgt gemäss Grafik 1 rund 184.5 Fälle pro 1000 Vollbeschäftigte und ist damit fast dreimal so hoch wie bei der Gesamtheit der Beschäftigten.  

Gleichzeitig geht aus der SSUV Fünfjahresstatistik hervor, dass in allen Branchen die Jugendlichen besonders gefährdet sind. Die im Gesetz und in der bisherigen Verordnung 5 geäusserte Vermutung, dass Jugendliche „wegen mangelnden Sicherheitsbewusstseins oder wegen mangelnder Erfahrung oder Ausbildung“ besonderen Risiken ausgesetzt sind, bestätigt sich somit. So weisen etwa 15-24 jährige Männer ein fast doppelt so hohes Risiko auf als die Gesamtheit der berufstätigen Männer.

Diese Zahlen sind eindeutig zu hoch und geben zu denken. Offensichtlich zeigt hier der Übergang von der pädagogischen Logik der obligatorischen Schule zur ökonomischen Logik der Berufsausbildung seine Auswirkungen: Wenn unter wirtschaftlichem Druck produziert werden muss, wird der Gesundheitsschutz der Jugendlichen sekundär. Jedenfalls ist es angesichts der überdurchschnittlich häufigen Unfälle in Lehrverhältnissen und bei Jugendlichen nicht zu verantworten, einfach das Schutzalter zu senken.

Dies sieht auch das Seco so. Es ist deshalb vorgesehen, in den Verordnungsbestimmungen den Unfallschutz auszubauen, Massnahmen der Arbeitssicherheit in den Bildungsplänen zu verankern und vermehrt Expertinnen und Experten beizuziehen. Gleichzeitig werden Präventionsmassnahmen  und Kampagnen, die sich an die Lernenden und die Ausbildner richten durchgeführt. Ziel ist es, in den nächsten Jahren die Zahl der Berufsunfälle in der Lehrzeit zu halbieren. Allerdings ist die Wirksamkeit dieser Massnahmen noch keineswegs gewährleistet, da ja auch bisher gefährliche Arbeiten von Jugendlichen nur durchgeführt werden durften, wenn entsprechenden Anleitungs- und Schutzmassnahmen ergriffen wurden. Mit wenig Erfolg, wie die Zahlen zeigen.

Wenn unsere Hypothese stimmt, dass die Berufsunfälle wesentlich durch die ökonomische Logik beeinflusst sind, müssen auch die Massnahmen bei dieser ökonomischen Logik ansetzen, zum Beispiel mit Sanktionen, falls das Risiko mehr als 100 Unfälle pro 1000 Arbeitnehmende beträgt. Und wenn einzelne Betriebe oder gar ganzen Branchen exzessive Unfallzahlen ausweisen, und damit anzeigen, dass sie nicht in der Lage sind, die Gesundheit und Unversehrtheit der Jugendlichen, die ihnen zur Ausbildung anvertraut werden, zu schützen, ist ihnen die Berechtigung zur Berufsausbildung zu entziehen.  

Fazit

Der Vorschlag des Seco zur Änderung der Jugendarbeitsschutzverordnung führt zu folgenden Feststellungen:

• Die Zahl der Berufsunfälle ist erschreckend hoch (Unfallstatistik 2013 bzw. Fünfjahresstatistik 2007 der SSUV). Dabei weisen die jüngeren Altersgruppen, bzw. die Lernenden in der Ausbildung ein überproportionales Unfallrisiko auf. Das sind wohl Auswirkungen des Wechsels von der pädagogischen Logik der obligatorischen Schule zur ökonomischen Logik der Berufsausbildung. In einzelnen Branchen ist das Risiko exzessiv hoch.
• Heute gilt die Grundregel, dass Jugendliche bis zum 18. Altersjahr nicht mit gefährlichen Arbeitssituationen in Kontakt kommen dürfen. Ausnahmen sind ab dem 16. Altersjahr für Lernende der Berufsausbildung erlaubt, wenn entsprechende Begleitmassnahmen zum Gesundheitsschutz ergriffen werden. Das Seco möchte nun diese Altersgrenze auf 15 Jahre senken.
• Da die Auflagen zu Begleitmassnahmen bisher nur wenig Wirkung zeigten, schlägt das Seco ein griffigeres Instrumentarium vor, ohne allerdings bei der ökonomischen Logik anzusetzen. Die Wirksamkeit dieser neuen Massnahmen ist denn auch noch keineswegs belegt. 

Angesichts dieses Sachverhaltes sind wohl folgende Konsequenzen angesagt:

• Da die Unfallzahlen mit der Jugendlichkeit der Arbeitsnehmenden bzw. der Lernenden zunehmen, ist angesichts des hohen ausgewiesenen Risikos eine Senkung des Schutzalters kaum zu verantworten.
• Die zusätzlichen Massnahmen, welche das Seco vorschlägt, sind zu unterstützen. Falls damit bis 2018, wie vorgesehen, die Halbierung der Unfallzahlen effektiv gelingt, und sich die Situation vor allem für die Jugendlichen entscheidend bessert, kann erneut über die Altersgrenze diskutiert werden. Allenfalls ist auch vorzusehen, bei der ökonomischen Logik der Unternehmen anzusetzen.
• Wenn einzelne Betriebe oder Branchen exzessiv hohe Unfallzahlen aufweisen, ist ihnen die Berechtigung zur Berufsausbildung zu entziehen. Sie sind offensichtlich nicht in der Lage, die Gesundheit und Unversehrtheit der Jugendlichen zu schützen, die ihnen zur Ausbildung anvertraut werden. 

Artenschutz

Dieser Post handelt nur wenig von Bildung; aber nach den Ergebnissen der letzten Volksabstimmung muss man sich ja ein paar Gedanken zum Ausländerproblem machen. Obschon, ein wenig ist ja auch die Schule davon betroffen. Denn die ausländische Bevölkerung verursacht ja nicht nur überfüllte Züge, knappen Wohnraum und Dumpinglöhne, sondern auch das, was das Bundesamt für Statistik „kulturelle Heterogenität der Schulabteilungen“ nennt: Schulklassen, in denen 30% oder mehr der Schülerinnen und Schüler ausländischer Nationalität sind oder über eine ausländische Muttersprache verfügen. Vier von zehn Schulklassen in der Schweiz sind in dieser Lage, wo fremdartige Kinder die eingeborenen Mitlernenden durch unschweizerisches Gehabe erschrecken und für die Lehrkräfte eine Herausforderung darstellen: Wie soll man jemandem das Rechnen beibringen, die aus einem Land kommt, wo etwa Eisbein gegessen, oder „Küss die Hand, Gnä‘ Frau“ gesagt oder von der amalfitanischen Küste geschwärmt wird?

Die Menge machts. Und so sind wir ja wieder einmal internationale Spitze mit einem Anteil an ausländischen Staatsangehörigen von 22.3% im Jahre 2012 (gemäss BFS). Da sind die 9% von Deutschland oder die 6% von Frankreich sehr bescheiden und die 4% für die gesamte EU geradezu lächerlich (Daten: BFS).

Ausländische Nationalität – ein klarer Begriff?

Es ist auf den ersten Blick wohl klar, was mit der „Bevölkerung mit ausländischer Nationalität“ gemeint ist. Das ist jener Teil der Wohnbevölkerung, der keinen Schweizer Pass hat und als Erwachsener nicht abstimmen darf, obwohl er hier lebt und in der Regel hier arbeitet und Steuern bezahlt. Auf den zweiten Blick allerdings ist dieser Begriff doch mit einigen Fragezeichen behaftet.

„Ausländer/in“ wird ja vielfach als Bezeichnung für das Fremde, für das nicht zur eigenen Kultur Gehörige, benutzt. Deshalb ist der Begriff und die entsprechende Quote ja auch so anfällig, um Ängste und Abwehrreaktionen hervor zu rufen. Und es ist wohl anzunehmen, dass die geographische Distanz einen wichtigen Indikator darstellt: je weiter weg die Herkunft, umso „fremder“ erscheint uns ein Mensch. Da ist es allerdings schon erstaunlich, dass beispielsweise für Kreuzlingen eine Person aus dem 6 Kilometer entfernten, deutsch sprachigen Konstanz mit dem Etikett „Ausländer/in“ versehen wird, jemand aus dem französisch sprachigen, rund 300 Kilometer entfernten Martigny hingegen nicht in die Quote der ausländischen Bevölkerung einfliesst. Die Legaldefinition der ausländischen Nationalität ist offensichtlich nicht optimal, um die gesellschaftliche Problematik von „Fremdem“ und „Eigenem“ zu betrachten.

Gedankenspiele

Wenn wir diesen Gedanken weiterspinnen, könne wir die Schweiz mit ihren rund 8 Mio Einwohnern mit dem deutschen Bundesland Niedersachsen vergleichen, wo gemäss dem Statistischen Bundesamt etwa gleich viele Leute, nämlich rund 7.8 Mio Leute leben. Falls nun ein Unternehmen Arbeitskräfte sucht, ist das Potential, welches unmittelbar in den eigenen Grenzen verfügbar ist, in der Schweiz und in Niedersachsen etwa gleich. Wenn das Unternehmen jedoch über die Grenzen des eigenen geografischen Raumes hinaus muss, so betrifft dies in der Schweiz sofort die Ausländerproblematik, in Niedersachsen hingegen steht noch ein Raum mit 72 Millionen „einheimischen“ (deutschen) Einwohnerinnen und Einwohnern für die weitere Rekrutierungsstrategie zur Verfügung. Und man stelle sich nun vor (rein hypothetisch natürlich), Niedersachsen würde die Unabhängigkeit von Deutschland deklarieren und einen selbständigen Staat bilden – die Ausländerquote, welche im Moment nur 6.3% beträgt, würde sofort gewaltig ansteigen.

 Quelle: Deutschlandferien

Dieses Beispiel zeigt, dass Ausländeranteile international nicht einfach vergleichbar sind. In der Tat sind Migrationsströme ähnlicher Grössenordnung in grossen Ländern wenig problematisch, da sie oft als Binnenwanderungen auftreten, bei kleinen Ländern jedoch werden sie rasch zu einem „Ausländerproblem“. Und so haben denn auch kleine Länder wie die Schweiz, Luxemburg oder Liechtenstein hohe Ausländeranteile (23%, 43% und 33%), grössere Länder hingegen wie Deutschland, Frankreich oder Grossbritannien (9%, 6% und 8%) vergleichsweise kleine.

Lösungswege für die Schweiz

Das Beispiel zeigt auch Lösungswege für die Schweiz auf, wo ja bekanntlich die hohe Quote von Personen, welche keinen Schweizer Pass haben, für überfüllte Züge, knappen Wohnraum und ähnliche Probleme verantwortlich sein sollen. Wenn beispielsweise die EU sich von einem Staatenbund zu einem Bundesstaat wandelte, also eine eigentliche Nation wie die USA würde, und die Schweiz dann beitritt, dann sinkt die Ausländerquote in der Schweiz um rund zwei Drittel – da ja dann alle EU-Bürger automatisch zu Inländern würden. Dann wäre das Ausländerproblem weitgehend aus dem Weg geschafft, und wir könnten uns jenen Problemen annehmen, welche sich tatsächlich stellen.

Ein anderer Weg wäre geradezu entgegengesetzt. Wir fahren weiter auf dem Weg der Abschottung und verstärken ihn auch innerhalb der Schweiz: Kantone, Regionen, ja auch grössere Gemeinden werden zu eigenständigen Nationen, mit eigenen Zöllen, eigener Währung und eigenen Pässen – natürlich immer mit dem Argument, das wir (auch auf regionaler Ebene) selber und unabhängig von zentralen Instanzen bestimmen wollen. So würden wir immer kleinräumiger die Umgebungen als Ausland definieren, bis wir Alle Ausländerinnen und Ausländer sind. Und so gibt es dann kein eigentliches Ausländerproblem mehr – weil uns niemand ausgrenzen muss/kann -, und wir könnten uns in der Rationalität der Problemlösung dem Ausbau der Verkehrsinfrastruktur, der Raumplanung, der Siedlungspolitik und sinnvollen Mindestlöhnen widmen. Allerdings hätten wir dann die Schwierigkeit, dass wir Alle mit ausländischer Nationalität kein Stimmrecht hätten, um diese Politik zu bestimmen und zu realisieren.

Fazit

Der Ausländerbegriff wird benutzt, um „Fremdes“ von „Bei uns“ abzugrenzen, wobei „Fremdes“ oft mit Bedrohung und Bösartigkeit assoziiert wird (Lohndumping, Kriminalität, Sozialhilfe-Betrug). Er kann deshalb leicht für das Schüren von Ängsten und emotionale Reaktionen benutzt werden. Eine nähere Betrachtung zeigt allerdings, dass der Begriff und die mit ihm verbundene Ausländerquote für eine Politik, die sich am Postulat der Problemlösung orientiert, irreführend und untauglich ist. Verbunden mit statistischen Taschenspieler-Tricks verleiten sie zu abstrusen Folgerungen und Entscheiden. 

Großbaustelle Bildung

Bildung ist ein beeindruckendes gesellschaftliches Projekt. Gegen 30 Milliarden Franken investiert die öffentliche Hand jährlich, was etwa 20% aller öffentlichen Ausgaben entspricht. Jeder fünfte Einwohner, bzw. jede fünfte Einwohnerin der Schweiz befindet sich als Lernende im Bildungssystem zwischen Kindergarten und Tertiärstufe, dazu kommen weitere Hunderttausende, die an Weiterbildungskursen teilnehmen. Etwa 300‘000 Personen oder 6.5% der Erwerbstätigen sind in Unterrichtsberufen beschäftigt. (Alle Angaben von BFS 2011).

Dieses Grossunternehmen bewegt sich. Entlang der vier gesellschaftlichen Aufträge der Enkulturation, Qualifikation, Selektion und Legitimation (Fend 2006) zeigt das Bildungswesen eine erstaunliche Innovationskraft.  Fachhochschulen und Berufsmaturität, Bologna-Reform,  Pädagogische Hochschulen, Harmonisierung der obligatorischen Schule, Basisstufe, Monitoring, Lehrplanrevision und andere mehr sind die Stichworte der letzten Jahre.

Die gemeinsamen bildungspolitischen Ziele von Bund und EDK zeigen auch für die Zukunft weiteren Handlungsbedarf in den Feldern der Effektivität, Effizienz und Equity, die ja als grundlegende Linien des schweizerischen Bildungsmonitorings definiert sind. Grund genug also angesichts der Reformperspektiven und gewaltigen Investitionen, das Bildungswesen zum Gegenstand der öffentlichen, politischen - und nicht nur der behördenpolitischen - Diskussion zu machen.

Einen Beitrag zur dieser Diskussion zu leisten, ist das Ziel dieses Blogs. In loser Folge werden aktuelle Ereignisse im schweizerischen Bildungswesen kommentiert, wobei dies  auf der Grundlage wissenschaftlicher  Erkenntnisse und statistischer Indikatoren erfolgen soll. Natürlich immer in der Hoffnung auf gute Kommentare und Rückmeldungen, die den Beginn eines fruchtbaren Erfahrungs- und Meinungsaustausches markieren. 

Fend Helmut (2006). Neue Theorie der Schule. Einführung in das Verstehen von Bildungssystemen.  Wiesbaden: VS Verl. für Sozialwissenschaften